Rozpočet verejnej správy je strednodobý ekonomický nástroj finančnej politiky štátu, ktorý vychádza z princípu viacročného rozpočtovania. Cieľom viacročného rozpočtovania ako procesu, ktorý spája výdavky s politickými prioritami vlády v rámci tvrdých rozpočtových obmedzení, je posilnenie prepojenia strednodobého fiškálneho rámca s ročným rozpočtom, zvýšenie úrovne riadenia, disciplíny a kontroly verejných výdavkov.
Rozpočet verejnej správy sa zostavuje za štátny rozpočet a rozpočty ostatných subjektov verejnej správy na obdobie najmenej troch rozpočtových rokov. Na účely Konvergenčného programu bude Ministerstvo financií SR zostavovať dlhodobý výhľad so zameraním na výdavky citlivé na demografický vývoj (školstvo, zdravotníctvo, sociálna oblasť, s dôrazom na výdavky dôchodkového zabezpečenia). Rozpočet verejnej správy sa predkladá na schválenie vláde. Vláda predkladá Národnej rade SR vládny návrh zákona o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok na schválenie a na informáciu rozpočet verejnej správy.
1.1. Zásady viacročného rozpočtu verejnej správy
Rozpočet verejnej správy sa zostavuje:
za štátny rozpočet a rozpočty ostatných subjektov verejnej správy,
na obdobie najmenej troch rozpočtových rokov, t. j. na roky r, r+1 , r+2 , pričom rok r je rokom, na ktorý sa predkladá návrh zákona o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok,
za štátny rozpočet a rozpočty štátnych účelových fondov v programoch (programové rozpočtovanie) a podľa rozpočtovej klasifikácie,
za rozpočty ostatných subjektov verejnej správy podľa rozpočtovej klasifikácie.
Rozpočtované príjmy a výdavky štátneho rozpočtu a rozpočtov ostatných subjektov verejnej správy na rok r sú záväzné. Rozpočtované príjmy a výdavky rozpočtu verejnej správy na roky r+1 a r+2 sú síce orientačné a budú sa upresňovať v ďalšom rozpočtovom roku, avšak len na základe mimoriadne odôvodnených prípadov.
Pri tvorbe rozpočtu verejnej správy je potrebné zabezpečiť, aby viacročné odhady (na roky r+1 a r+2 ) boli založené na existujúcich politikách vlády, resp. politikách vlády, s ktorými sa počíta na rok r a nezakladali nároky na zvýšené výdavky ministerstiev, resp. ostatných subjektov sektora verejnej správy.
1.2. Predpoklady zostavenia rozpočtu verejnej správy
Základné predpoklady spracovania rozpočtu verejnej správy:
makroekonomická prognóza,
strednodobý rámec príjmov,
strednodobý fiškálny rámec,
strednodobý výdavkový rámec.
A. Proces rozpočtu verejnej správy sa začína prípravou makroekonomickej prognózy , a to odhadom makroekonomických agregátov, a to najmä:
výška HDP,
miera inflácie,
miera zamestnanosti,
miera nezamestnanosti.
B. V procese tvorby strednodobého rámca príjmov sa stanovujú za celý sektor verejnej správy, jeho subsektory a jednotlivé subjekty sektora verejnej správy príjmy v týchto hlavných ukazovateľoch:
daňové príjmy, vrátane poistného podľa jednotlivých druhov daní,
nedaňové príjmy,
granty a transfery,
celkové príjmy.
C. Strednodobý fiškálny rámec predstavuje celkový rámec príjmov a výdavkov s plánovaným deficitom za sektor verejnej správy. Obsahuje formuláciu strednodobých cieľov na strane výdavkov konzistentných s cieľmi na strane príjmov a plánovaným deficitom na úrovni sektora verejnej správy a ich dekompozíciu na úroveň výdavkových záväzkov, vyplývajúcich z existujúcich a plánovaných aktivít vlády. Pri stanovovaní strednodobých výdavkových cieľov sa stanovujú celkové výdavky, schodok, dlh, náklady na dlhovú službu, identifikácia a kvantifikácia potenciálnych rizík. V rámci strednodobého fiškálneho rámca sa sleduje aj primárny deficit, t. j. schodok rozpočtu verejnej správy v metodike ESA 95 znížený o náklady na dlhovú službu.
D. Strednodobý výdavkový rámec sa od strednodobého fiškálneho rámca líši tým, že obsahuje detailnejšie prognózy výdavkov podľa subsektorov sektora verejnej správy a jednotlivých subjektov rozpočtu verejnej správy.
1.3. Skladba rozpočtu verejnej správy
Rozpočet verejnej správy tvoria rozpočty subjektov verejnej správy, ktoré sú zapísané v štatistickom registri organizácií sektora verejnej správy, ktorý vedie Štatistický úrad Slovenskej republiky v súlade s metodikou ESA 95. Sektor verejnej správy tvoria tieto subsektory:
ústredná správa,
územná samospráva,
fondy sociálneho a zdravotného poistenia.
Ústrednú správu tvoria:
štátne rozpočtové organizácie a príspevkové organizácie založené ústrednou vládou, u ktorých menej ako 50 % výrobných nákladov príspevkovej organizácie je pokrytých tržbami,
štátne účelové fondy,
Fond národného majetku Slovenskej republiky,
Slovenský pozemkový fond,
verejné vysoké školy,
Slovenská konsolidačná, a. s.,
Veriteľ, a. s.,
ďalšie subjekty, ktoré sú zapísané v štatistickom registri organizácií sektora verejnej správy.
Územnú samosprávu tvoria:
obce,
vyššie územné celky,
rozpočtové organizácie a príspevkové organizácie založené územnou samosprávou, ktoré zodpovedajú pravidlu 50 % kritéria.
Fondy sociálneho a zdravotného poistenia tvoria:
Sociálna poisťovňa,
zdravotné poisťovne.
2. Proces tvorby rozpočtu verejnej správy
Proces tvorby rozpočtu verejnej správy môžeme rozdeliť do dvoch hlavných etáp.
Prvá etapa
obsahuje spracovanie východísk rozpočtu verejnej správy na tri rozpočtové roky a ich predloženie v termíne spravidla do konca marca bežného roka na rokovanie vlády.
Druhá etapa
prác na rozpočte verejnej správy začína po schválení východísk vo vláde. Ministerstvo financií SR vypracúva návrh rozpočtu verejnej správy v súčinnosti s právnickými osobami tvoriacimi jednotlivé súčasti sektora verejnej správy. V rámci návrhu rozpočtu verejnej správy vypracúva návrh štátneho rozpočtu a návrh súhrnu rozpočtov ostatných subjektov verejnej správy. Návrh rozpočtu verejnej správy predloží Ministerstvo financií SR vláde do 15. augusta bežného roka. O návrhu rozpočtu verejnej správy rozhoduje vláda spravidla do 30. septembra bežného roka. Vláda predkladá Národnej rade SR návrh rozpočtu verejnej správy do 15. októbra bežného roka.
2.1. Postup pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy
Tvorba rozpočtu verejnej správy je interaktívny proces, ktorého vypracovanie si vyžaduje časovú postupnosť a vzájomné spolupôsobenie rôznych činiteľov, počnúc Ministerstvom financií SR, rozpočtovými kapitolami, ostatnými subjektami sektora verejnej správy, vládu a končiac Národnou radou SR. Za Ministerstvo financií SR sa na ňom zúčastňujú Inštitút finančnej politiky, sekcia európskych záležitostí, sekcia štátneho výkazníctva, Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity a sekcia rozpočtovej politiky za aktívnej spolupráce a komunikácie so zástupcami rozpočtových kapitol a ostatných subjektov sektora verejnej správy. Zostavovanie rozpočtu verejnej správy zahŕňa časovú postupnosť jednotlivých nasledovným krokov:
Prvá etapa
Inštitút finančnej politiky spracuje makroekonomickú prognózu, strednodobý rámec príjmov a strednodobý fiškálny rámec. Pri spracovaní strednodobého rámca príjmov a strednodobého fiškálneho rámca zabezpečuje sekcia rozpočtovej politiky údaje za nedaňové príjmy. Sekcia európskych záležitostí spracuje údaje o výške príspevkov SR do všeobecného rozpočtu Európskeho spoločenstva (tzv. vlastné zdroje ES), o výške príjmov zo všeobecného rozpočtu ES (dobiehajúca predvstupová pomoc a povstupové príjmy) a výške spolufinancovania. Údaje o výške hotovostných a akruálnych úrokov, informácie o štátnych zárukách, údaje o štátnom dlhu, ako aj predpokladané operácie so štátnymi finančnými aktívami predkladá sekcia štátneho výkazníctva a Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity. Na základe získaných údajov stanoví Inštitút finančnej politiky limit celkových výdavkov na úrovni sektora verejnej správy na jednotlivé rozpočtové roky. Cieľom tejto etapy je predikovať objem príjmov na hotovostnom i akruálnom princípe a stanoviť strednodobý výdavkový rámec na úrovni sektora verejnej správy na príslušný rozpočtový rok a dva bezprostredne nasledujúce rozpočtové roky. Výsledok hornej hranice celkových výdavkov na úrovni verejnej správy je založený na výške predpokladaných príjmov a maximálnom plánovanom fiškálnom deficite verejnej správy. Tento prvý výsledok je nesmierne dôležitý. Musí sa určiť hranica, v rámci ktorej budú celkové výdavky verejnej správy primerané a musia byť známe strednodobé výdavkové politiky vlády. Prvú predikciu (tabuľky 1 až 6) predloží Inštitút finančnej politiky sekcii rozpočtovej politiky do 15. februára bežného roka.
Kľúčovou časťou rozpočtového procesu je rozdelenie celkových výdavkov na jednotlivé subjekty rozpočtu verejnej správy a stanovenie z celkového maximálneho limitu výdavkov štátneho rozpočtu limit výdavkov na zabezpečenie bežných funkcií jednotlivých rozpočtových kapitol. Zároveň sa vyčleňuje z celkového objemu výdavkov štátneho rozpočtu objem výdavkov na priority, o ktorých bude rozhodovať vláda pri schvaľovaní návrhu rozpočtu verejnej správy v auguste bežného roka. V súčinnosti s ostatnými subjektami rozpočtu verejnej správy túto činnosť zabezpečuje sekcia rozpočtovej politiky, ktorá v období od 15. februára do konca marca spracuje návrh východísk rozpočtu verejnej správy a predloží tento návrh na rokovanie vlády.
Vláda vo východiskách rozpočtu verejnej správy schváli limity výdavkov na bežné funkcie pre rozpočtové kapitoly a objem výdavkov určený na priority.
Druhá etapa
Po schválení východísk rozpočtu verejnej správy vo vláde (spravidla do konca apríla bežného roka) zašle sekcia rozpočtovej politiky jednotlivým rozpočtovým kapitolám schválené limity výdavkov na zabezpečenie základných funkcií kapitoly s požiadavkou na ich rozpísanie do programov, častí programov a podľa rozpočtovej klasifikácie. Ostatným subjektom rozpočtu verejnej správy oznámi údaje o predpokladaných príjmoch, vrátane finančných vzťahov so štátnym rozpočtom a objeme výdavkov na jednotlivé rozpočtové roky, s požiadavkou na zostavenie rozpočtov za jednotlivé subjekty rozpočtu verejnej správy podľa rozpočtovej klasifikácie (tabuľka č. 9).
Správcovia rozpočtových kapitol rozpíšu limity výdavkov podľa rozpočtových rokov do programov, častí programov (vrátane organizácií v ich pôsobnosti). Pri zostavení programových štruktúr postupujú podľa Metodického pokynu MF SR na usmernenie programového rozpočtovania. Správcovia rozpočtových kapitol zároveň predložia na základe uznesenia vlády návrhy priorít konkretizované v programoch, programových častiach. Ostatné subjekty rozpočtu verejnej správy spracujú návrhy svojich rozpočtov na jednotlivé rozpočtové roky.
V prípade vstupu nových informácií (zmena ukazovateľov makroekonomického vývoja, zmena príjmov, zmena výdavkovej politiky vlády, aktualizované odhady vlastných zdrojov ES po zasadnutí Poradného výboru pre vlastné zdroje /ACOR/ v apríli bežného roka a pod.) prehodnotí Inštitút finančnej politiky makroúdaje a v termíne najneskôr do 15. júla spracuje druhú predikciu makroekonomických údajov, vrátane limitu celkových výdavkov verejnej správy na jednotlivé rozpočtové roky rozpočtu verejnej správy.
Sekcia rozpočtovej politiky so zohľadnením vstupu nových informácií podľa bodu 6, podkladov správcov rozpočtových kapitol a ostatných subjektov rozpočtu verejnej správy spracuje návrh rozpočtu verejnej správy na jednotlivé rozpočtové roky. Súčasťou návrhu rozpočtu verejnej správy je aj návrh na rozdelenie vyčleneného objemu výdavkov na priority. Ministerstvo financií predkladá návrh rozpočtu verejnej správy vláde do 15. augusta bežného roka. Súčasťou návrhu rozpočtu verejnej správy je aj tabuľka č. 8. Vláda na svojom rokovaní o návrhu rozpočtu verejnej správy schváli limity výdavkov na zabezpečenie základných funkcií kapitol a rozdelí záväzne výdavkové priority na rok „r“ , výdavkové priority na roky „r+1“ a „r+2“ rozdelí vláda iba indikatívne.
Po schválení návrhu rozpočtu verejnej správy vo vláde, sekcia rozpočtovej politiky v spolupráci so správcami rozpočtových kapitol a ostatnými subjektami rozpočtu verejnej správy zapracuje schválené zmeny a predloží vládny návrh zákona o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok spolu s vládnym návrhom rozpočtu verejnej správy na rokovanie Národnej rady SR v termíne do 15. októbra bežného roka.