Ako efektívne pomáhame ľuďom žijúcim na okraji spoločnosti?

8. februára 2019, link na mediálny blog

Chudoba alebo sociálne vylúčenie priamo ohrozujú menšinu (presnejšie 16,3 % populácie Slovenska), ale predstavujú výzvu pre celú spoločnosť. Nejde „iba“ o otázku základných práv ľudí odsúvaných na okraj spoločnosti. Ich vyčleňovanie predstavuje aj významné ekonomické náklady v podobe nevyužitých príležitostí na rozvoj ľudského potenciálu, ktorý by mohol prispieť k rastu ekonomiky a k všeobecnému zvyšovaniu životnej úrovne.

Napriek celkovo lepším výsledkom Slovenska oproti priemeru EÚ, existujú skupiny obyvateľstva, ktoré sú ohrozené viac ako ostatné, aj v porovnaní s rovnakými skupinami v iných krajinách. Ide najmä o deti zo sociálne znevýhodneného prostredia žijúce v sociálnych podmienkach, ktoré nedostatočne podnecujú ich rozvoj a o obyvateľov marginalizovaných rómskych komunít (MRK). Týmto dvom skupinám sa bližšie venuje priebežná správa revízie výdavkov na skupiny ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením, ktorú nedávno zverejnil Útvar hodnoty za peniaze.

Priebežná správa, ktorá mapuje situáciu, potvrdzuje viaceré poznatky z terénu a z prieskumov. Jej pridanou hodnotou je, že svoje závery opiera o komplexné administratívne údaje, ktoré štát zbiera pri realizácii verejných politík. Výsledky analýzy svedčia o nedostatočnom sociálnom začleňovaní najzraniteľnejších skupín už od útleho veku. Vysoká nezamestnanosť a odkázanosť na sociálnom systéme v určitých skupinách obyvateľstva sú dôsledkom tohto zlyhania a zároveň prenášajú chudobu a sociálne vylúčenie na ďalšie generácie.

Vyčleňovanie začína už v školách, často v spojení s vyššími výdavkami…

Investície do ľudského kapitálu v ranom veku majú vyššiu návratnosť ako investície uskutočnené v neskorších fázach života. Napriek tomu miera zaškolenosti 3- až 5-ročných detí žijúcich v domácnostiach, ktorým sa poskytuje pomoc v hmotnej núdzi (PHN), je iba 43 % a v prostredí MRK dokonca iba 32 %. Celoslovenský priemer je pritom na úrovni 75 %. Deti, ktoré absolvovali materskú školu v trvaní aspoň jedného roka v menšej miere navštevujú nultý ročník, a teda vo väčšej miere nastupujú priamo do prvého ročníka základnej školy (Graf 1).

Graf 1: Podiel detí začínajúcich povinnú školskú dochádzku v nultom ročníku v školskom roku 2017/18 (%)

Zdroj: ÚHP na základe údajov rezortného informačného systému MŠVVŠ SR, ÚPSVR a Atlasu rómskych komunít

Poznámka: PHN označuje chudobných žiakov žijúcich v rodinách, ktorým sa poskytuje pomoc v hmotnej núdzi a MRK žiakov z prostredia marginalizovaných rómskych komunít.

V základných školách sú sociálne znevýhodnení žiaci často vzdelávaní oddelene od ostatných žiakov. Absolventi nultého ročníka sú v prvom ročníku často koncentrovaní do tej istej triedy – v priemere až 63 % ich spolužiakov tiež absolvovalo nultý ročník čo je skoro trojnásobne viac ako v porovnateľnej skupine žiakov, ktorí nastúpili rovno do prvého ročníka. Vzdelávanie žiaka v nultom ročníku je pritom zhruba o štvrtinu drahšie ako vzdelávanie v materskej škole (celkovo o takmer 2,7 milióna eur).

Deti z MRK sú často priestorovo vyčleňované  do oddelených tried a škôl v rámci bežného prúdu. Priestorové vyčleňovanie rómskych detí je na Slovensku rozšírenejšie ako v ostatných krajinách EÚ s početnou rómskou menšinou. Tiež platí, že socioekonomické zázemie vplýva na výsledky žiakov viac ako v iných vyspelých krajinách.

V špeciálnom školstve sa vzdeláva takmer štvornásobne vyšší podiel žiakov ako je priemer EÚ. Väčšinu žiakov špeciálnych škôl a špeciálnych tried (71 %) tvoria žiaci s ľahkým mentálnym postihnutím. V špeciálnych základných školách vidieť súvislosť medzi príslušnosťou k MRK a diagnózou ľahkého mentálneho postihnutia (Graf 2). Až 16,1 % žiakov z MRK sa vzdeláva v špeciálnom školstve s diagnózou ľahkého mentálneho postihnutia, čo je päťnásobne vyšší podiel oproti celkovej populácii (3,2 %). Nadmerné zastúpenie žiakov z MRK medzi žiakmi s ľahkým mentálnym postihnutím predstavovalo v školskom roku 2017/18 navýšenie výdavkov na vzdelávanie o 8,1 miliónov eur.

Graf 2: Podiel znevýhodnených žiakov v špeciálnych školách v prešovskom a košickom kraji v školskom roku 2017/18

Zdroj: ÚHP na základe údajov rezortného informačného systému MŠVVŠ SR, ÚPSVR a Atlasu rómskych komunít

Poznámka: Veľkosť bubliny je úmerná veľkosti školy

Žiaci zo sociálne znevýhodneného prostredia osemkrát častejšie opakujú ročník a žiaci z MRK desaťkrát viac v porovnaní s ostatnými žiakmi. Dopad sociálneho zázemia na mieru opakovania ročníka patrí na Slovensku k najvyšším v rámci vyspelých krajín, a to aj po zohľadnení výsledkov žiakov v testovaní. Viac ako tretina sociálne znevýhodnených žiakov končí v dôsledku opakovania ročníka povinnú školskú dochádzku predtým, ako ukončia základnú školu. Verejné výdavky na žiakov opakujúcich ročník predstavovali v školskom roku 2017/18 približne 19 miliónov eur.

Kým v priemere 80 % žiakov pokračuje v štúdiu po ukončení povinnej školskej dochádzky, medzi žiakmi v systéme pomoci v hmotnej núdzi je to iba 61 % a medzi žiakmi z prostredia MRK dokonca menej ako polovica. Pre študentov bez ukončenej základnej školy sú určené menej náročné, ale oproti základnej škole približne dvojnásobne drahšie stredoškolské študijné odbory, ktorých absolvovaním však nemusia získať ani ekvivalent základného vzdelania.

Hlavné nástroje finančnej podpory vzdelávania chudobných detí pokrývajú menej ako polovicu detí ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením. Spolu je vo vzdelávacom systéme (okrem vysokých škôl) bez podpory približne 90 tisíc detí a mladých ľudí ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením.

…a pokračuje na trhu práce

Výrazné rozdiely vo vzdelávacích dráhach medzi žiakmi so sociálnym znevýhodnením a ostatnými žiakmi po ukončení vzdelávania vytvárajú priepastné rozdiely na trhu práce. Slovensko patrí do trojice krajín v rámci EÚ, ktoré zaznamenávajú najväčší percentuálny rozdiel medzi nezamestnanosťou ľudí s nízkym a ľudí s vyšším vzdelaním. Rómovia majú podľa prieskumov niekoľkonásobne nižšie šance uplatniť sa na trhu práce v porovnaní s geograficky blízkou majoritou, aj po zohľadnení dosiahnutého vzdelania. Podľa prieskumu UNDP Róm s ukončenou strednou školou má o tretinu nižšie šance nájsť zamestnanie ako jeho majoritný sused bez ukončenej základnej školy!

Zjavné nedostatky vykazujú aj nástroje pomoci pre nezamestnaných. Uchádzači o zamestnanie v systéme pomoci v hmotnej núdzi majú oproti ostatným uchádzačom menej ako tretinovú účasť na nástrojoch aktívnych opatrení trhu práce s pozitívnym dopadom na uplatnenie na trhu práce. Na najchudobnejších nezamestnaných je cielený najmenej efektívny nástroj v podobe aktivačných prác, ktoré neposkytujú relevantné zručnosti a nezvyšujú šance na zamestnanie (Graf 3 pod názvom priama tvorba pracovných miest). Účastníci majú možnosť zvýšiť svoj príjem získaním nároku na aktivačný príspevok v rámci pomoci v hmotnej núdzi, čo však z tohto nástroja robí skôr aktiváciou podmienenú formu sociálnej pomoci ako nástroj začleňovania na pracovnom trhu.

Graf 3: Štruktúra nástrojov aktívnych opatrení trhu práce podľa účasti (v % z celkového počtu účastníkov), 2017

Zdroj: ÚHP na základe údajov ÚPSVR a Atlasu rómskych komunít

Poznámka: PHN označuje chudobných ľudí žijúcich v rodinách, ktorým sa poskytuje pomoc v hmotnej núdzi a MRK obyvateľov marginalizovaných rómskych komunít.

Výsledkom je odkázanosť na (nie veľmi štedrom) sociálnom systéme

Nedostatočné vzdelanie, obmedzený prístup k efektívnym nástrojom integrácie na trhu práce, a v prípade Rómov aj diskriminácia zo strany zamestnávateľov, necháva značnú časť ohrozených ľudí odkázaných na sociálnu pomoc a sociálnu podporu. Nejde pritom iba o „rómsky problém“ – obyvatelia MRK tvoria menej ako polovicu (42 %) osôb žijúcich v domácnostiach, ktorým sa poskytuje pomoc v hmotnej núdzi.

Systém pomoci v hmotnej núdzi si do značnej miery stanovuje za cieľ aktiváciu prijímateľov pomoci. Prístup k programom, ktoré vytvárajú nárok na aktivačný príspevok, však nie je garantovaný pre všetkých záujemcov v hmotnej núdzi. „Aktivácia“ a prístup k pomoci tak v niektorých prípadoch paradoxne závisí viac na aktivite obcí a samospráv pri zabezpečovaní dostatočných príležitostí, ako na aktivite samotných ľudí v hmotnej núdzi. Menej ako polovica uchádzačov o zamestnanie v systéme pomoci v hmotnej núdzi má nárok na aktivačný príspevok.

Potrebou motivácie k aktivite je tiež zdôvodňovaná nízka úroveň sociálnej pomoci, ktorá patrí k najnižším v rámci EÚ (Graf 4), a zlepšenie súbehu sociálnej pomoci a príjmu zo zamestnania pomocou osobitného príspevku. Odhadom vyše stotisíc ľudí s príjmom pod hranicou životného minima nemalo v roku 2017 nárok na pomoc v hmotnej núdzi. Osobitný príspevok naopak podporuje príjem nízkopríjmových zamestnancov, a tak motivuje k práci bez prehlbovania chudoby a sociálneho vylúčenia najzraniteľnejších skupín obyvateľstva. Daňový a sociálny systém ako celok relatívne silnejšie motivuje k prestupu z inaktivity do zamestnania, ako je priemer EÚ aj okolitých krajín.

Graf 4: Minimálny garantovaný príjem (na Slovensku pomoc v hmotnej núdzi) ako percento stredného príjmu v hospodárstve, 2016

Zdroj: OECD

Poznámka: V Taliansku neexistuje systém sociálnej pomoci vo forme garantovaného minimálneho príjmu.

Systém pomoci v hmotnej núdzi nedostatočne zohľadňuje potreby chudobných rodín s deťmi. Nárok na pomoc v hmotnej núdzi ako podiel životného minima s počtom detí klesá. Najchudobnejšie rodiny s deťmi v systéme pomoci v hmotnej núdzi navyše nemajú žiaden finančný prínos z rodičovského príspevku, nakoľko pomoc v hmotnej núdzi sa kráti úmerne s jeho výškou. Rodiny bez vlastného príjmu po narodení dieťaťa padajú hlbšie do chudoby.

Začleňovaniu neprospieva zlý zdravotný stav a bariéry v dostupnosti zdravotnej starostlivosti

Sociálne znevýhodnené skupiny trpia horším zdravotným stavom, a aj to znižuje ich šance uspieť vo vzdelávaní a na trhu práce. Kým priemerná očakávaná dĺžka života v roku 2015 bola v celkovej populácii 76 rokov, ľudia v systéme pomoci v hmotnej núdzi sa dožívali v priemere iba 69 rokov a obyvatelia MRK 70 rokov, čo je zhruba na úrovni priemernej miery dožitia celkovej populácie Slovenska v roku 1960. Dojčenská úmrtnosť v MRK dosahuje v niektorých okresoch úroveň porovnateľnú s rozvojovými krajinami.

Výdavky na zdravotnú starostlivosť medzi obyvateľmi MRK sú podstatne nižšie ako v celkovej populácii, predovšetkým v mladších vekových skupinách. To naznačuje nižšie využívanie preventívnej zdravotnej starostlivosti a prekážky v dostupnosti. K tým patrí finančná spoluúčasť pacientov, predovšetkým vo forme doplatkov za lieky. Na rozdiel od väčšiny ostatných vyspelých krajín na Slovensku úplne absentujú opatrenia pre zmiernenie finančnej záťaže spojenej so zdravotnou starostlivosťou v dôsledku nízkeho príjmu. Vzdialenosť do najbližšieho zdravotného zariadenia je tiež problémom v niektorých obciach Slovenska, zvlášť v tých s početnou rómskou populáciou (Graf 5).

Graf 5: Podiel populácie žijúcej v obci vzdialenej 10 a viac km od najbližšej lekárskej ambulancie (%)

Zdroj: ÚHP na základe údajov Atlasu rómskych komunít

Čo s tým?

Poznanie problému je prvým krokom na ceste k jeho riešeniu. Priebežná správa revízie ponúka nové poznatky a slúži ako impulz pre diskusiu s odborníkmi a príslušnými rezortmi o opatreniach, ktoré by mohli pomôcť zabezpečiť rovnejší prístup k príležitostiam modernej ekonomiky a spoločnosti pre všetkých občanov Slovenska. Návrhy riešení budú rozpracované v záverečnej správy revízie, ktorá bude zverejnená v priebehu tohto roka.

Tomáš Hellebrandt