Kritériá verejného obstarávania môžu prešovský obchvat predražiť o milióny

30. mája 2022, odkaz na mediálny blog

Severný obchvat Prešova sa stavia na dve etapy: prvá je už vo výstavbe, druhá je aktuálne vo fáze verejného obstarávania. V aktuálne prebiehajúcej súťaži o víťazovi nerozhodne len cena. Spôsob nastavenia hodnotiacich kritérií môže projekt zbytočne predražiť bez toho, aby spoločnosť získala viac prínosov alebo NDS v budúcnosti ušetrila na prevádzkových nákladoch. Aby k tomu nedošlo, NDS spôsob hodnotenia ponúk musí zmeniť.

Hodnota má prevážiť nad peniazmi

Do výstavby by sa malo púšťať len vtedy, keď sa preukáže, že vynaložené prostriedky sa spoločnosti vrátia. Pri diaľniciach a cestách to napríklad znamená, že náklady na prípravu, stavbu a údržbu sa odrazia v ušetrenom čase cestujúcich či vyššej bezpečnosti cestnej premávky. Aby bolo možné porovnať rôzne prínosy projektu medzi sebou alebo s prínosmi iného projektu, všetky tieto vplyvy sú vyjadrené jednotne v eurách. Napríklad, v prípade dostavby severného obchvatu Prešova by podľa analýzy NDS malo každé vynaložené euro priniesť 1,2 eura naspäť najmä šetrením času cestujúcich.

Verejné obstarávanie nemusí vyhrať najlacnejší uchádzač. Pri niektorých tendroch môže mať zmysel hodnotiť aj iné vlastnosti ponuky ako samotnú cenu. Hodnotenie ponúk však treba nastaviť tak, aby prípadnú vyššiu cenu kompenzovala vyššia kvalita alebo iné dodatočné prínosy. Kvalitatívne kritériá ale napríklad nezabezpečia, že stavba nebude trvať dlhšie, ak sa ukáže, že je potrebné odchýliť sa od projektovej dokumentácie poskytnutej vo verejnom obstarávaní.

Na to, aby investor hodnotenie ponúk nastavil dobre, musí vedieť:

1. aký vplyv na dielo alebo službu bude mať použité kritérium,
2. koľko je za taký vplyv ochotný priplatiť.

Bez splnenia prvého bodu investor nevie vysvetliť, za čo vôbec priplatí. V prípade nesplnenia druhého bodu sa môže stať, že zaplatí viac ako dostane naspäť.

Kritériá pri R4

NDS vyhlásila verejné obstarávanie vo februári 2022. Ponuky sa môžu predkladať do 16. júna 2022. Pri ich vyhodnotení chce NDS použiť kvalitatívne kritériá, čo by samo o sebe nebolo zlé, keby boli vhodne zvolené váhy a správny spôsob prideľovania bodov. Na kritériá sme sa pozreli bližšie. Okrem ceny má byť zohľadnená aj rýchlosť výstavby, čo je správne, avšak kritérium skúseností môže viesť k špekuláciám pri ponukách.

1. Kritérium ceny (max. 65 bodov)

Najviac bodov, prirodzene, získa najlacnejší uchádzač. Ostatní uchádzači získajú body nepriamo úmerne výške svojej cenovej ponuky. V takom prípade strácajú drahší uchádzači body “pomalšie” ako lacnejší uchádzači. Napríklad tretí najlacnejší uchádzač stratí za každý milión eur navyše oproti najlacnejšiemu v priemere menej bodov, ako stratí druhý najlacnejší.

Každý milión eur má však rovnakú hodnotu a mal by teda vyvolať rovnakú bodovú stratu. V prípade R4 však získajú drahší uchádzači viac bodov ako v prípade, keby NDS pristúpila ku každej ponuke rovnako a zdraženie o jeden milión eur oproti najlacnejšej ponuke by vždy ohodnotila rovnakou stratou bodov. Rozdiel vidno v grafe. NDS lineárne bodovanie ceny už uplatnila pri dostavbe Višňového, zelenom moste pri Svrčinovci či rekonštrukcii D1 a výstavbe križovatky D1 a D4 a mala by tak urobiť aj teraz.

2. Kritérium rýchlosti (max. 5 bodov)

Skoršie sprejazdnenie diaľnice prinesie viac benefitov (prevedenie hluku a znečistenia mimo mesto, úspory času a pod.), takže pozerať sa na dĺžku trvania výstavby má svoje opodstatnenie. Ak by sme za kratšiu výstavbu mali vo výsledku viac prínosov pre spoločnosť, bolo by to správne. Podľa štúdie NDS prinesie druhá etapa severného prešovského obchvatu prínosy v hodnote 2,2 mil. eur mesačne. Ak chceme zachovať pomer nákladov a prínosov projektu 1,2 a uvažujeme, že asi 10 % stavebných nákladov sa štátu vráti na rôznych daniach či odvodoch¹, za 2,2 mil. eur prínosov by NDS mala zaplatiť najviac 2,1 mil. eur. Nastavené bodovanie však vedie k tomu, že NDS je ochotná za urýchlenie výstavby zaplatiť viac – za jeden mesiac to vychádza na približne 6 mil. eur. Oplatí sa zaplatiť 6 mil. eur za prínosy v hodnote 2,2 mil. eur? Podľa nás nie. Riešenie je v zmene váh.

3. Kritérium skúseností (max. 30 bodov)

NDS si určila, že bude vyhodnocovať skúsenosti podľa dĺžky objektov (stavieb, ciest, mostov, tunelov) v najviac piatich stavbách za posledných 15 rokov. Získam viac skúsenosti na stavbe dlhých alebo vysokých mostov? Na dlhej diaľnici na rovine či kratšom úseku v horách? Prečo viac záleží na dĺžke tunela ako na náročnosti prostredia, v ktorom bol prerazený? Som rovnako dobrý odborník, ak som postavil dlhšiu diaľnicu, ale meškala rok a pol? Nedá sa jednoznačne povedať, či spôsob hodnotenia skúseností odborníkov bude mať vo výsledku vplyv na “kvalitnejšiu” diaľnicu.

Požiadavky na materiál a jeho kvalitu či spôsob vykonania prác určuje projektová dokumentácia, slovenské normy a technické predpisy, podľa ktorých bude budúci stavebník povinný postupovať bez ohľadu na to, koľko ciest postavil v minulosti. Z tohto hľadiska je kritérium čiastočne duplicitné, keďže v tendroch sa už teraz uplatňujú podmienky účasti a zúčastniť sa ho môžu iba tí, ktorí majú s podobnými stavbami skúsenosti. Súhlasíme, že diaľnice nemôže stavať hocikto, ale nie je dôvod si za referencie priplatiť. Je náročné objektívne stanoviť finančnú hodnotu tohto kritéria, preto by sa vo verejnom obstarávaní buď nemalo použiť vôbec alebo by malo mať len nízku váhu. Pri nastavenom kritériu hrozí, že sa vyhodnotí zle.

Nesprávne nastavenie pokút môže viesť k špekuláciám

Kritérium skúseností má relatívne vysokú váhu, čo môže vyvolať výrazné zvýšenie ceny. Povedzme si to na príklade. Uchádzač XY dostane menej bodov za drahšiu ponuku (kritérium ceny), ale keďže ponúkne “najskúsenejších” odborníkov, za kritérium skúseností získa asi o 5 bodov viac ako uchádzač, ktorý bol za cenu na druhom mieste. V celkovom bodovom súčte tak môže uchádzača s nižšou cenou predbehnúť a vyhrať, čo mu dáva priestor zvýšiť svoju cenovú ponuku aj o 24 mil. eur. Hneď na začiatku sa môže rozhodnúť vymeniť svoj tím a pracovať iba s menej skúsenými odborníkmi. Zaplatí pokutu približne 7 mil. eur, čo je oproti navýšenej sume 24 mil. eur preňho stále výhodné. Pre NDS to znamená, že vo výsledku zaplatí za rovnakú ponuku viac. Ak sa nenastavia omnoho vyššie pokuty za neplnenie kritérií, môže to viesť k špekuláciám a zbytočnému predraženiu víťaznej ponuky.

Rovnaké kritérium bolo rozhodujúce v prípade obstarávania na R2 Kriváň – Mýtna, v ktorom vďaka „skúsenejším“ odborníkom vyhral uchádzač, ktorý ponúkol cenu o 23 mil. eur vyššiu ako uchádzač druhý v bodovom poradí.

Zhrnutie – aké sú správne kritériá pre hodnotenie?

1. Cenu hodnotiť tak, aby každé euro malo rovnakú váhu (lineárne)
2. Rýchlosť výstavby hodnotiť tak, aby sme za zrýchlenie o mesiac platili najviac 2,1 mil. eur.
3. Referencie zohľadniť iba v podmienkach účasti.
4. Používať kritériá, ktoré majú jasný a merateľný vplyv na kvalitu stavby alebo jej budúce prevádzkové náklady.
5. Nastaviť pokuty za porušenie plnenia kritérií tak, aby kompenzovali stratu prínosov alebo pridanej hodnoty.

* Pre ilustráciu finančného dopadu kritérií v blogu vychádzame z predpokladu, že najnižšia ponuka bude na úrovni 300 mil. eur bez DPH.

Autor: Patrik Turzák