Hovoriť pravdu, aj v rozpočte

2. marca 2021, odkaz na mediálny blog

Efektívna verejná kontrola hospodárenia štátu potrebuje zrozumiteľné, spoľahlivé, úplné a včasné rozpočtové informácie. Slovensko je na tom podľa celosvetového rebríčku Open Budget Index dobre, v roku 2019 patrilo na 33. miesto zo 117 hodnotených krajín. Pomocou jednoduchých zmien by mohlo patriť medzi najlepších.

Prvé pozitívne zmeny sa medzičasom udiali. Sú nimi zverejnené rozpočtové dáta v strojovo spracovateľnej forme, čitateľná hlavná kniha, znovuzavedenie polročnej správy či zverejnenie rozpočtu pre ľudí. Priestor na zlepšenie je však stále významný. Na 18. miesto v rebríčku by sa Slovensko mohlo posunúť po dopracovaní polročnej správy, častejšom zverejňovaní rozpočtu pre ľudí či rozšírení zverejňovaných dát. Ďalšie, no stále jednoduché zmeny v iných dokumentoch by znamenali vstup do najlepšej desiatky krajín.

Umiestnenie v OBI navrhujeme zaviesť a pravidelne odpočtovať ako indikátor transparentnosti rozpočtu, a detailnejší, plastickejší pohľad získavať aj ďalšími posudkami - napríklad Medzinárodným menovým fondom.

Načo je nám dobrá transparentnosť

V rozpočte by sa mali odrážať plány vlády do budúcnosti, a zároveň odpočtovať dosiahnuté výsledky. Rozpočet totiž obsahuje viac, než sa na prvý pohľad môže zdať. Každé rozhodnutie vlády o zmene daní, či výdavkov ovplyvňuje všetkých občanov. Zároveň sa každé takéto rozhodnutie v nejakej forme premietne do rozpočtu. Dôležité preto je, aby jeho forma bola transparentná a zrozumiteľná aj pre verejnosť. Tento fakt sa napríklad v rozpočte Veľkej Británie odráža hneď v jeho nadpise - Plnenie našich sľubov britským občanom[1].

Zrozumiteľné, spoľahlivé, úplné a včasné informovanie o rozpočte umožňuje efektívnu verejnú kontrolu rozpočtu. Lepšia dostupnosť dát o hospodárení s verejnými prostriedkami umožní verejnosti (laickej, ale i akademikom či think-tankom) pozerať sa politikom na prsty. Výstupy akademickej obce môžu byť zároveň významným prínosom pre verejnú debatu.

Zrozumiteľné a široké zverejňovanie informácií je dôležité nielen navonok, ale aj dovnútra. Nedostupné informácie či skryté čísla sťažujú rozhodovanie aj v rámci štátnej či verejnej správy. Podrobnejšie dáta a zrozumiteľnejšia štruktúra výdavkov (tzv. programové rozpočtovanie) o iných orgánoch štátnej správy sú nevyhnutnými vstupmi pre analytikov či manažérov.

Transparentnosť podporuje fiškálnu disciplínu a verejnú debatu o rozpočtových prostriedkoch. Verejné zdroje nie sú neobmedzené. Prehľadná informácie o výške a štruktúre výdavkov, a ich zmenách počas roka môže napomáhať formovať debatu o ich alokácii. Okrem toho pomáha krajinám aj k lepšiemu ratingu a nižším úrokovým splátkam za dlh (Hagara, Kišš a Ódor, 2019[2]).

Index otvoreného rozpočtu (Open Budget Index)

V programovom vyhlásení vlády sa vláda zaviazala zvýšiť transparentnosť a zrozumiteľnosť rozpočtu častejším a zrozumiteľným informovaním o jeho priebežnom plnení a úpravách. Pokrok v tomto záväzku je možné sledovať prostredníctvom Open Budget Indexu (OBI). OBI predstavuje jediný medzinárodne porovnateľný rebríček hodnotiaci rozpočtovú transparentnosť na základe najlepšej praxe podľa medzinárodných organizácií ako IMF, OECD či Svetovej banky. Jednoduchými opatreniami je možné významne zvýšiť transparentnosť a posunúť sa v rebríčku.

V tomto blogu navrhujeme zaviesť OBI ako ukazovateľ na meranie transparentnosti rozpočtu a zároveň opatrenia na jej zlepšenie. OBI hodnotí transparentnosť ôsmich rozpočtových dokumentov pokrývajúcich celý rozpočtový proces – od stanovenia východísk, cez prvý návrh rozpočtu, jeho hodnotenie nezávislou inštitúciou až po záverečné vyhodnotenie. OBI[3] obsahuje 109 otázok týkajúcich sa 8 rozpočtových dokumentov, pričom za každú otázku je možné získať 100, 67, 33 alebo 0 bodov. Výsledné skóre sa vypočíta ako jednoduchý priemer dosiahnutých bodov za všetky otázky. Keďže sa počet otázok pri jednotlivých dokumentoch líši (graf 4), dotazník implicitne prikladá každému dokumentu rozdielnu váhu na celkovom výsledku. Transparentný Návrh rozpočtu verejnej správy (54 otázok) zaváži viac, ako netransparentný Rozpočet pre ľudí (4 otázky). Rovnako platí, že malý dopad na celkový výsledok má Správa audítora so siedmimi otázkami, ktorá ako jediná z hodnotenej rozpočtovej dokumentácie nie je v pôsobnosti MF SR.

Aj splnenie všetkých kritérií OBI nemusí automaticky zaručiť zrozumiteľnosť rozpočtu pre verejnosť. Je dôležité, aby zverejňované informácie boli vhodne štruktúrované, relevantné a zrozumiteľne vysvetlené. OBI nevie zmerať, či je rozpočtová dokumentácia pre verejnosť naozaj zrozumiteľná. Preto by bolo vhodné po zapracovaní nami navrhovaných zmien nechať posúdiť transparentnosť rozpočtu aj nezávislou inštitúciou. Nástrojom na nezávislé zhodnotenie transparentnosti môže byť Hodnotenie fiškálnej transparentnosti[4][5], ktorú vykonáva Medzinárodný menový fond.

Slovensko patrí medzi krajiny s obmedzeným zverejňovaním informácií. Okrem zostavenia rebríčka metodika zaraďuje krajiny do 5 skupín v závislosti od rozsahu transparentnosti – od rozsiahlej po nedostatočnú (graf 2). Slovensko sa ocitlo v strednej kategórii (41-60 bodov), len bod za dostatočným zverejňovaním informácií.

Graf 2 Výsledky OBI za rok 2019

Zdroj: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/rankings

Slovensko v roku 2019 dosiahlo 60 bodov a obsadilo 33. miesto v rebríčku, podobne ako Poľsko (60b) a Česko (59b). Podobný počet bodov ako Slovensko však dosiahli aj krajiny ako Uganda alebo Kazachstan. Najtransparentnejšie rozpočty majú už dlhodobo Nový Zéland a Južná Afrika, v roku 2019 dosiahli 87 bodov zo 100 možných.

Od roku 2015 sa toho v transparentnosti rozpočtu na Slovensku veľa nezmenilo. Hoci sa počet bodov mierne zvyšoval (z 57 na 60), v rebríčku Slovensko klesalo. Vzhľadom na trend zvyšovania transparentnosti v zahraničí môže zachovanie súčasného stavu viesť k ďalšiemu prepadu v rebríčku.

Graf 3 Vývoj počtu bodov a umiestnenie Slovenska v OBI

Zdroj: spracovanie ÚHP podľa OBI

Kde sa zlepšiť

Jednoduchými opatreniami je možné významne zvýšiť transparentnosť a posunúť sa v rebríčku. Prepracovanie troch dokumentov, v ktorých Slovensko dosahuje podpriemerný počet bodov, by posunulo Slovensko na 18. miesto v rebríčku so ziskom 71 bodov (v grafe 3 ako Hlavné opatrenia). Doplnenie informácií aj v ďalších dokumentoch by mohlo posunúť Slovensko do prvej desiatky najtransparentnejších krajín (Dodatočné opatrenia). Časť opatrení sa už podarilo v priebehu roka 2020 implementovať, napriek tomu ich budeme uvádzať na ilustráciu zmeny oproti roku 2019. Stále však existuje významný priestor na ďalšie zlepšovanie.

Dokumenty komunikujúce vládny rozpočtový plán na ďalšie roky poskytujú podľa metodiky OBI dostatočné informácie. V transparentnosti však zaostávajú dokumenty, ktoré by verejnosti mali priblížiť rozpočtové priority (Rozpočet pre ľudí), či informovať o zmenách vo výdavkoch počas roka (Priebežné plnenie rozpočtu a Polročná správa). Schválený rozpočet zverejňuje dokonca rozsiahle informácie. Východiskám rozpočtu (na Slovensku je to Program stability) na dosiahnutie dostatočných informácií chýbali len 3 body. Návrh rozpočtu verejnej správy (hlavná kniha) dosahuje stále nadpriemerných 72 bodov. Naopak, Rozpočet pre ľudí získal len 25 bodov, zatiaľ čo Polročná správa sa v posledných rokoch ani nezverejňovala.

Všetky nižšie navrhované zmeny je možné implementovať pomerne jednoducho. Ide najmä o rozšírenie alebo častejšiu aktualizáciu už zverejňovaných údajov. Opatrenia sledujú zvýšenie informačnej hodnoty rozpočtu, pričom nezvýšia administratívnu náročnosť. Z tohto dôvodu sa nenavrhuje napríklad zverejňovať údaje za všetky programy samospráv, či rozpočet pre ľudí v každej fáze rozpočtového procesu, hoci by priniesli ďalšie body do rebríčka.

Graf 4 Výsledky jednotlivých rozpočtových dokumentov, Slovensko 2019

Zdroj: spracovanie ÚHP podľa OBI

Priebežné plnenie rozpočtu

Priebežný vývoj rozpočtu bolo v minulosti možné sledovať len obmedzene. Ministerstvo financií zverejňovalo na svojej stránke[6] dennú aktualizáciu rozpočtu a mesačný komentár, ale iba za štátny rozpočet (približne polovica verejných výdavkov) a v agregovanej forme ekonomickej klasifikácie. Verejnosť tak mohla sledovať napríklad čerpanie bežných výdavkov, nedozvie sa však, či ich prípadný odklon od rozpočtu je spôsobený rastom miezd, či pomalším nákupom tovarov a služieb (alebo ich kombináciou).

Namiesto tabuľkového zverejňovania údajov sa bude širšie využívať webová stránka www.rozpočet.sk. Po príklade stránky českého ministerstva financií[7] na nej budú zverejňované detailnejšie a aktuálnejšie dáta zo štátnej pokladnice (tabuľka 1). Spolu s predložením návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2021 až 2023 na vládu boli na stránke zverejnené rozšírené údaje. Verejnosť tak má možnosť sledovať aktuálny vývoj výdavkov po kapitolách, v ekonomickom členení či funkčnom využití. Ďalšie zvýšenie transparentnosti by mohlo aj automatické porovnanie s rovnakým obdobím minulého roka, údaje o dlhu či podrobnejšie údaje o príjmoch.

Spolu s informáciami o výdavkoch je dôležité zverejňovať aj ciele, ktoré sa vláda snaží dosiahnuť, a merateľné ukazovatele ich plnenia. Programový rozpočet okrem vecného členenia výdavkov obsahuje aj informácie o zámeroch, cieľoch a merateľných ukazovateľoch. Tieto informácie by mali byť taktiež zverejnené na webovej stránke.

Tabuľka 1 Možné opatrenia na zvýšenie transparentnosti v Priebežnom plnení rozpočtu

Oblasť	Body 2019	Body 2021	Čo by malo obsahovať Priebežné plnenie rozpočtu:		RVS 21-23
Programy	0	67	Aktuálna výška výdavkov štátneho rozpočtu v programoch.
Klasifikácie	33	100	Aktuálna výška výdavkov v troch klasifikáciách - ekonomickej, organizačnej aj funkčnej.
Medziročné porovnanie	0	100	Porovnanie s rovnakým obdobím minulého roka.
Dlh	0	67	Aktualizácia údajov o celkovom dlhu - úrokové miery, maturitný profil a zloženie dlhu.
Dlh	33	100	Objem nových pôžičiek, celkového dlhu a platených úrokov v období bežného roka.
Príjmy	67	100	Aktuálnu štruktúru (EKRK) všetkých príjmov (nie len štátny rozpočet).
Poznámka: zelenou farbou implementované opatrenia, červenou zatiaľ nezapracované				Zdroj: spracovanie ÚHP

Polročná správa o rozpočte

V polročnej správe o rozpočte by MF SR malo predstaviť verejnosti aktualizovaný pohľad na vývoj rozpočtu v prvej polovici roka. Na Slovensku je relatívne ľahké rozpočet meniť. V roku 2019 minister financií schválil vyše 3 tisíc zmien, pri ktorých dochádzalo k presunu výdavkov medzi ministerstvami či programami, prípadne zmene účelu výdavkov. Súčasne dochádza k množstvu menších zmien, na ktoré kapitoly súhlas MF SR nepotrebujú. O to žiaducejšie je poskytnúť občanom prehľad, k akým zmenám vo verejných výdavkoch oproti schválenému rozpočtu dochádza.

Prvá verzia polročnej správy, zverejnená na stránke MF SR[8], občanom vysvetlila hlavné zmeny, ku ktorým došlo oproti schválenému rozpočtu v prvej polovici roka. Zverejnená správa detailne opisuje zmeny oproti schválenému rozpočtu na agregátnej úrovni v metodike ESA 2010. V budúcnosti by bolo vhodné detailnejšie opísať zmeny v makroekonomickej a daňovej prognóze (vrátane ich vysvetlenia vplyvu na rozpočet), ako aj lepšie opísať vecnú štruktúru zmien, vrátane nových politických návrhov. Rovnako je pre vyššiu transparentnosť vhodné zverejňovať štruktúru výdavkov aj v iných klasifikáciách: funkčnej, ekonomickej a organizačnej. Aby boli informácie aktuálne, je vhodné správu zverejniť do šiestich týždňov od uplynutia polročného obdobia. V takom prípade môže byť výzvou dostupnosť údajov napríklad za zdravotné poisťovne či iné subjekty verejnej správy.

Tabuľka 2 Možné opatrenia na zvýšenie transparentnosti v Polročnej správe o rozpočte

Oblasť	Body 2019	Body 2021	Čo by mala obsahovať Polročná správa o rozpočte:
Makro prognóza	0	100	Aktualizovanú makro prognózu pre aktuálny rok, s vysvetlením rozdielov.
Daňová prognóza	0	100	Aktualizovanú daňovú prognózu pre aktuálny rok, s vysvetlením rozdielov.
Daňová prognóza	0	100	Aktualizovanú daňovú prognózu pre aktuálny rok podľa kategórií (daňové, nedaňové).
Daňová prognóza	0	100	Aktualizovaný odhad príjmov pre aktuálny rok pre všetky zdroje príjmov (v kategórii iné maximálne 3% príjmov).
Výdavky	0	100	Odhad výdavkov pre aktuálny rok, s vysvetlením všetkých rozdielov.
Výdavky	0	100	Odhad výdavkov pre aktuálny rok v troch klasifikáciách (EKRK - kategória, ORG – kapitoly a subjekty a COFOG).
Výdavky	0	67	Odhad výdavkov pre aktuálny rok pre programy štátneho rozpočtu.
Dlh	0	100	Aktualizovaný odhad dlhu pre aktuálny rok, vrátane jeho štruktúry s vysvetlením rozdielu oproti rozpočtu.
Poznámka: zelenou farbou implementované opatrenia, červenou zatiaľ nezapracované				Zdroj: spracovanie ÚHP

Rozpočet pre ľudí

Hoci rozpočet ovplyvňuje životy všetkých ľudí na Slovensku, pre bežného občana nie je ľahko čitateľný. Na Slovensku majú rozpočtové dokumenty kvôli zákonným požiadavkám stovky strán textu v technickom jazyku. Aj pre expertov zaberie preštudovanie a pochopenie rozpočtu veľa času (Hagara, Kišš a Ódor, 2019). V zahraničí (napr. Nový Zéland[9] alebo Južná Afrika[10]) sa na jednoduché a vizuálne prístupné vysvetlenie rozpočtu využíva takzvaný „Rozpočet pre ľudí“.

Spoločne s RVS 2021 až 2023 bol zverejnený prvý skutočný Rozpočet pre ľudí na Slovensku. Doteraz sa v hodnotení OBI vykazovala ako Rozpočet pre ľudí stránka rozpočet.sk. Keďže však ide len o osamotené údaje bez kontextu, nemožno ho považovať za vhodnú formu na sprostredkovanie hlavných rozpočtových cieľov pre bežných ľudí. Preto v novom rozpočtovom cykle bude zverejňovaný samostatný dokument, ktorý prehľadnou formou odprezentuje východiská rozpočtu, ako aj hlavné rozpočtové politiky.

Úlohou Rozpočtu pre ľudí je aj priblíženie rozpočtového procesu ľudom. Pre rozpočet na roky 2021-2023 bol rozpočet pre ľudí prezentovaný po schválení rozpočtu. Bolo by však vhodné zamyslieť sa nad spôsobom ako prezentovať aj počas rozpočtového cyklu a u priblížiť predpoklady, ktoré viedli k tvorbe daného rozpočtu a identifikácii prioritných oblastí výdavkovej časti rozpočtu.

Dobrý Rozpočet pre ľudí navyše zrozumiteľne opisuje makroekonomické faktory ovplyvňujúce rozpočet, ako aj hlavné výdavkové a príjmové politiky vlády. Aby dokument nezostal iba v šuplíku, je dôležité ho občanom poskytnúť v čo najdostupnejšej forme. Okrem online verzie je možné distribuovať aj tlačené verzie do médií či občanom (na vyžiadanie). Podľa OBI je dobrou praxou aj poskytnutie verejnosti na otázky a spätnú väzbu na dokument – napríklad zverejnením mailovej stránky.

Tabuľka 3 Možné opatrenia na zvýšenie transparentnosti v Rozpočte pre ľudí

Oblasť	Body 2019	Body 2021	Čo by mal obsahovať Rozpočet pre ľudí:
Rozsah	33	67	Výdavky a príjmy, hlavné rozpočtové politiky, makroekonomické prognózy slúžiace na zostavenie rozpočtu a kontakt pre verejnosť
Dostupnosť pre verejnosť	33	67	Zverejnený prostredníctvom dvoch zdrojov.
Periodicita	33	33	Zverejniť rozpočet pre ľudí aspoň v jednej fáze rozpočtového procesu.
Poznámka: zelenou farbou implementované opatrenia, červenou zatiaľ nezapracované				Zdroj: spracovanie ÚHP

Dodatočné opatrenia na zvýšenie transparentnosti

Hoci ostatné dokumenty dosahujú nadpriemerné výsledky v transparentnosti, stále existuje priestor na zlepšenie. Ide o zmeny, ktoré by si nevyžadovali významný zásah do existujúcich procesov – najmä zvýšenie detailnosti údajov, ktoré sa v súčasnosti už zverejňujú.

V návrhu rozpočtu je možné zlepšiť najmä komunikáciu o výsledkoch politík a ich plánovaných zmenách do ďalších rokov. Zmeny vo výdavkových politikách nie sú s výnimkou zdravotníctva v súčasnosti komunikované prehľadne[11]. Napríklad vo Veľkej Británii je tabuľka so všetkými zmenami politík (úspornými aj hodnotovými) tradičnou súčasťou rozpočtu[12]. Lepší opis príjmových a výdavkových politík podľa metodiky OBI chýba aj vo Východiskách rozpočtu (program stability).

Zmeny oproti rozpočtu je možné lepšie komunikovať aj v záverečnom účte. Momentálne chýbajú najmä informácie o nefinančných ukazovateľoch, napríklad o vývoji skutočnej zamestnanosti či dosiahnutých výsledkoch. V záverečnom účte sa nenachádza ani porovnanie skutočnej a predpokladanej výšky dlhu na daný rok. To isté platí aj pre úrokové náklady.

Tabuľka 4 Ďalšie možné opatrenia na zvýšenie transparentnosti

Dokument	Body 2019	Body 2021	Opatrenie		RVS 21-23
Záverečný účet	33	100	Porovnanie skutočnej výšky dlhu oproti predpokladom rozpočtu, s naratívom.
Záverečný účet	33	100	V rámci porovnania makroekonomických predpokladov reportovať aj rozdiel v úrokových nákladov.
Záverečný účet	0	33	Reportovať rozdiely medzi rozpočtovanými a skutočnou zamestnanosťou vo verejnej správe.
Záverečný účet	0	67	V prílohe reportovať rozdiely medzi rozpočtovanými a skutočnými výsledkami.
Návrh rozpočtu	67	100	Opis dopadu nových politík na výdavky v rozpočte - textovo aj číselne.
Návrh rozpočtu	67	100	Reportovať výdavky za minulosť aj v klasifikácii COFOG.
Návrh rozpočtu	33	100	Lepšie opísať dôvody a dopady daňových výdavkov (účel politiky).
Návrh rozpočtu	33	100	Reportovať výsledkové ukazovatele za všetky programy.
Návrh rozpočtu	33	100	Zverejňovať ciele pre definované ukazovatele.
Návrh rozpočtu	67	100	Zverejňovať harmonogram zostavenia rozpočtu.
Východiská	33	100	Detailnejší opis výdavkových politík a priorít v programe stability.
Východiská	33	100	Detailnejší opis príjmových politík a priorít v programe stability.
Poznámka: zelenou farbou implementované opatrenia, červenou zatiaľ nezapracované				Zdroj: spracovanie ÚHP