Dopad PPP projektov na verejný dlh - pohľad Eurostatu

Jednou z najdôležitejších otázok pri rozhodovaní o verejných investíciách je ich dopad na rozpočet verejnej správy. Za predpokladu dodržania viacerých pravidiel, PPP projekty predstavujú možnosť ako zabezpečiť poskytovanie verejnej služby a zároveň znížiť dopad na štátny dlh. Je to výhradne v prípadoch, kedy je väčšina rizík spojených s projektom prenesená na súkromného partnera a ten sa tak stáva ekonomickým vlastníkom projektu. Pravidlá pre zaznamenávanie PPP projektov stanovuje v jednotnej metodike Eurostat.

Spoločná príručka expertného centra PPP Európskej investičnej banky (EPEC) a Eurostatu o štatistickom zaznamenávaní PPP projektov [A Guide to the Statistical Treatment of PPPs] poskytuje detailný popis pravidiel a postupov uplatňovaných Eurostatom pri zaznamenávaní PPP projektu do národných účtov a komplexne popisuje rozhodujúce faktory pre zaznamenanie projektu do, alebo mimo súvahy verejného sektora, pričom sa detailne venuje aj jednotlivým ustanoveniam v PPP zmluvách a ich dopadu na zaznamenávanie.

Príručka v 1. kapitole popisuje základné princípy a pravidlá pre PPP projekty, ich účel a moment, v ktorom by sa malo pristúpiť k posúdeniu zaznamenania projektu, ktorým je spravidla moment finančného uzatvorenia.

V 2. kapitole potom vymedzuje kritériá, ktoré určujú, že ide o PPP projekt. Verejný partner musí byť verejným a súkromný skutočne súkromným. Problematická je prípadná kontrolná funkcia v súkromnom partnerovi.

Skúma sa tiež zdroj príjmu súkromného partnera. Ak je väčšina od štátu, ide o PPP projekt, ak je väčšina od používateľov, ide o koncesiu (kedy sa uplatnia pravidlá platné pre koncesie a nie pre PPP).

Ďalej sa skúma aktívum, ktoré musí byť presne identifikovateľné a špecifické. Stanovuje tiež potrebný rozsah pri oprave alebo rekonštrukcii aktíva, s tým, že hodnota opravy musí byť minimálne v celkovej hodnote 50% aktíva po vykonaní opravy či rekonštrukcie (tzv. pravidlo 50 %).

Dôležitá je tiež životnosť projektu: krátkodobé zmluvy, ktoré majú menej ako 10 rokov sú vždy problematické a životnosť aktíva musí byť dlhšia ako dĺžka trvania zmluvy.

Posudzuje sa tiež rozsah služieb, ktorý musí okrem prevádzky zahŕňať aj hĺbkovú údržbu aktíva.

Príručka v 3. kapitole popisuje jednotlivé ustanovenia PPP zmlúv. Analýza sa zameriava na celú zmluvu, konkrétne na podstatu/skutočný dopad projektu. Každé ustanovenie buď 1) má vplyv, 2) nemá vplyv pod podmienkou (je potrebné podrobne sledovať tieto podmienky), alebo 3) nemá vôbec vplyv na štatistické zaznamenanie. Vplyv má potom štyri úrovne: nízky, vysoký, veľmi vysoký alebo vplyv znamenajúci automatické zaznamenanie projektu do verejného sektora (moderate/high/very high/on balance sheet).

1) Vlastníctvo pozemku a právna forma prístupu súkromného partnera k pozemku sú spravidla neutrálne z hľadiska zaznamenávania.

2) Návrh, projektovanie a výstavba aktíva: návrh a projektovanie sú tiež neutrálne, ale riziko spojené s dodaním riešenia podľa návrhu musí byť znášané súkromným partnerom, kritériá ukončenia projektu musia byť objektívne a dostatočne komplexné. Fázovanie odovzdania je možné, ale každá fáza musí byť použiteľná sama o sebe, pričom proporcionálne k tomu je možné fázovať aj platby.

3) Prevádzka a údržba: rozlišuje medzi kľúčovými službami (údržba) a pridruženými službami. Projekt môže byť rozdelený na PPP aktívum a iné aktíva, ktoré sú napríklad iba postavené, ale nie prevádzkované súkromným partnerom. Príručka uvádza aj štandardy prevádzky a údržby. Ak verejný partner preberá časť rizika spojeného s údržbou, má to vplyv na zaznamenanie. Ustanovenia o personáli spravidla nemajú vplyv.

4) Platobný mechanizmus:

Mechanizmus založený na platbách za dostupnosť – musí byť efektívny, zníženie platby musí byť proporcionálne zníženej dostupnosti (žiadna dostupnosť sa musí rovnať nulovej platbe za dostupnosť), zníženie nesmie byť podmienené osobitným rozhodnutím, ale musí byť automatické. Môžu sa využiť prechodné obdobia (grace periods) až do 6 mesiacov, pričom sa prihliada najmä na dĺžku samotného projektu.

Mechanizmus založený na dopyte (tieňové mýto) – delenie dopytu na tranže, z ktorých každá má iné vlastnosti/cenu (napr. prvých 1000 áut za cenu x, 1001 až 5000 za cenu y) má vplyv na proporcionalitu, minimálny garantovaný príjem spôsobuje zaznamenanie do súvahy verejného sektora.

Zmiešaný mechanizmus – osobitný mechanizmus môže byť použitý pre pridružené služby, v ostatných prípadoch sa platby za dostupnosť a mechanizmus založený na dopyte oddelia a posudzujú sa osobitne.

5) Iné oblasti týkajúce sa platieb: platby za aktívum sa môžu začať vyplácať, až keď je aktívum dokončené. Ak verejný partner prevezme riziko cien energií, nie je tam vplyv, to isté platí pri riziku spotreby energií, ale iba v prípadoch, keď výška spotreby nie je pod kontrolou súkromného partnera. Príručka tiež uvádza všeobecne uznávané indexy. Príjmy verejného partnera od tretej strany sú odstupňované tak, že ak presiahnu 50% projekt je zaznamenaný do súvahy verejného sektora, ďalej sú hranice s menším vplyvom stanovené na 20% a 5%.

6) Kompenzácia, úľavy a prípady vyššej moci: zoznam udalostí musí byť konkluzívny, každá udalosť musí podliehať kontrole (due dilligence), udalosti by nemali zahŕňať úkony alebo pochybenia na strane súkromného partnera. Samotné označenie udalosti nie je rozhodujúce, ale kompenzácia by nemala byť za udalosti, ktoré sú poistiteľné a predvídateľné a nesmie ísť nad rámec výšky škôd. Prihliada sa tiež na zákonnú úpravu, ktorá ale nie je dostatočným odôvodnením konania v rozpore s požiadavkami príručky.

7) Zmeny v PPP zmluvách: zmeny v zmluve, ktoré vedú k úspore na strane verejného partnera nemajú vplyv.

8) Legislatívne zmeny: verejný partner môže prevziať riziko súvisiace s legislatívnymi zmenami, ak tieto zmeny neboli predvídateľné a ak má zmena vplyv na všeobecné náklady na prevádzku. Ak verejný partner preberá riziko zmeny DPH, tiež nedochádza k vplyvu.

9) Poistenie: ak verejný partner znáša riziko zmeny nákladov za poistenie, má to vysoký vplyv, okrem prípadov nedostupnosti poistenia (uninsurability provisions) a výnimočných prípadov, kedy sa ceny zvýšia o 100% alebo znížia o 50% oproti odhadovaným cenám v čase finančného uzatvorenia.

10) Záruky a odškodnenia (warranties and indemnities) sú obdobné ako kompenzácie. Ich využívanie v prospech súkromného partnera má vplyv na zaznamenanie PPP projektu. Tento vplyv možno eliminovať dodržaním niekoľkých zásad a obmedzení bližšie popísaných v príručke.

11) a 12) Predčasné ukončenie a s ním súvisiaca kompenzácia sú pomerne komplikované oblasti, nakoľko môžu mať zásadný vplyv na prerozdelenie rizík medzi súkromným a verejným partnerom. Pri predčasnom ukončení je možné stanoviť určitú výšku kompenzácie. Eurostat preferuje metódu trhovej hodnoty aktíva, ktorú ale nie je vždy jednoduché stanoviť. Iné metódy sú problematickejšie a majú vplyv (účtovná hodnota, zostávajúci zabezpečený dlh).

13) Vypršanie PPP zmluvy: ustanovenia o prevode aktíva na verejného partnera nemajú vplyv, ak sa prevod uskutoční najskôr po 10 rokoch fázy prevádzky projektu a súkromný partner bol schopný získať späť investované prostriedky počas trvania zmluvy.

14) Finančné ustanovenia: príručka spresňuje limity na financovanie verejným partnerom, 50%, 1/3 a 10% kapitálových výdavkov, podľa ktorých sa stanovuje výška vplyvu na zaznamenanie. Na tranže s najvyšším rizikom sa musí uplatniť 2,5 násobný multiplikátor a proporcionálny multiplikátor na mezzaninové tranže. Schvaľovania refinancovania alebo možnosť verejného partnera iniciovať refinancovanie znamenajú, že projekt je zaznamenaný na súvahe verejného sektora. Zdieľanie zisku z refinancovania: verejný partner má nárok na podiel zodpovedajúci jeho úkonom, alebo na určité percento nepresahujúce 1/3 zisku z refinancovania. Riziko úrokovej miery znášané verejným partnerom do finančného uzatvorenia je bez vplyvu, kurzové riziko znášané verejným partnerom je tiež bez vplyvu, riziko finančnej dostupnosti na strane verejného partnera je problematické.

15) Vplyv verejného partnera: niektoré zásahy verejného partnera nemajú vplyv: zmena kľúčových subdodávateľov, zmeny investorov, aktivity nesúvisiace s projektom. Nie je možné obmedzovať zisk súkromného partnera.

16) Rôzne: typické ustanovenia o riešení sporov nemajú vplyv.

V kapitole 4 je popísaná metóda záverečného rozhodnutia o zaznamenaní: ak sa identifikovali zistenia s vplyvom, pripíše sa im závažnosť. Každé identifikované zistenia bude potrebné osobitne posúdiť a urobiť konečné rozhodnutie o zaznamenaní. Projekt je zaznamenaný mimo súvahy verejného sektora v prípadoch, ak je max. 1 veľmi vysoké a 2 nízke zistenia, max. 2 vysoké a 1 nízke zistenie, 1 vysoké a 4 nízke zistenia, alebo max. 7 nízkych zistení, tak ako je to uvedené v nasledovnej tabuľke:

Upozornenie: Uvedené informácie nie sú právne záväzné a nenahrádzajú usmernenia ani príručku Eurostatu, alebo konzultáciu s inštitúciami zúčastnenými na procese posudzovania PPP projektov.

Dokument Eurostatu k často kladeným otázkam" o Príručke k štatistickému spracovaniu PPP

21.6.2022 zverejnil Eurostat dokument (A Guide to the Statistical Treatment of PPPs: Responses to Frequently Asked Questions on PPPs), ktorý odpovedá na niekoľko "často kladených otázok" o Príručke k štatistickému spracovaniu PPP. Dokument je dostupný na webovej stránke Eurostatu prostredníctvom tohto odkazu: Príručka k štatistickému spracovaniu PPP: Odpovede na často kladené otázky o PPP.

Obsahuje vysvetlenia k rôznym otázkam, ktoré sa vyskytli za posledných 5 rokov, naposledy v súvislosti s rizikom nárastu cien stavebných prác (pozri FAQ 1), čo je v súčasnosti veľmi živá téma na trhu.

Dokumenty