Správa Medzinárodného menového fondu

Aktualizované dňa: 25.05.2003 06:00

1. Počas posledných dvoch rokov patrí Slovensko z hľadiska tempa hospodárskeho rastu medzi najrýchlejšie sa rozvíjajúce kandidátske štáty. Nárast produkcie pokračoval aj napriek nepriaznivému vonkajšiemu prostrediu, voči ktorému bol odolný i vývoz. Tento stav je výsledkom realizácie investícií z predchádzajúceho obdobia, najmä zahraničných priamych investícií, úspešného riadenia makroekonomických procesov, ale aj významných krokov v oblasti privatizácie a reformy finančného sektora. Pozvánka, ktorú dostalo Slovensko na vstup do EÚ v máji 2004, iba potvrdzuje úspechy predchádzajúcich reforiem.
2. Ďalšiemu rozvoju slovenského hospodárstva však bránia štrukturálne nedostatky, ktoré sa prejavujú v pretrvávajúcom vysokom fiškálnom deficite a vysokej nezamestnanosti a tomu zodpovedajúcej značnej vonkajšej nerovnováhe. Vláda zvolená v septembri 2002 sa snaží riešiť tieto nedostatky, pričom je potrebné, aby vychádzala z najnovších úspechov a realizovala opatrenia, ktoré podporia dynamický a vyvážený ekonomický rast a zároveň i pokles inflácie.
3. V tejto súvislosti musí Slovensko vyriešiť niekoľko náročných úloh.

• Po prvé, zabezpečiť fiškálnu konsolidáciu: v roku 2002 predstavoval schodok verejných financií viac ako 7 percent HDP, čo znamená, že na realizáciu zámeru vlády splniť maastrichtské kritériá v oblasti deficitu (3 percentá HDP) do roku 2006 bude potrebné zmenšovať uvedený schodok asi o 1 percento HDP ročne. Sústavná konsolidácia je tiež potrebná na zníženie tlakov na bežnom účte platobnej bilancie a na zabezpečenie fiškálnej solventnosti.
• Po druhé, pokračovať v kurze znižovania inflácie: i keď je asi málo pravdepodobné, že nedávne úpravy štátom regulovaných cien budú mať výrazné sekundárne dopady, bolo by predčasné úplne vylúčiť túto možnosť, pričom úroveň inflácie na Slovensku je stále podstatne vyššia ako v eurozóne. Navyše plánované ďalšie zvýšenie štátom regulovaných cien a nepriamych daní pravdepodobne skomplikuje splnenie zámeru vlády znížiť infláciu do roku 2006 na úroveň upravenú Maastrichtskou zmluvou.
• Po tretie, znížiť schodok bežného účtu platobnej bilancie: napriek nedávnemu pokroku sa predpokladá, že počas nasledujúcich 2 rokov zostane schodok bežného účtu na úrovni asi 6 percent HDP, ktorá je síce udržateľná, ale ponechala by slovenské hospodárstvo zraniteľné voči vonkajším šokom.
• Po štvrté, znížiť nezamestnanosť a posilniť odozvu hospodárstva na strane ponuky. Tieto úlohy sú vzájomne prepojené: miera nezamestnanosti na Slovensku, ktorá prevyšuje 17 percent, je jedna z najvyšších spomedzi kandidátskych štátov; tento stav je sčasti spôsobený nepružnosťou trhu práce, ktorá je tiež jedným z obmedzujúcich faktorov na strane ponuky.

• Permanentná redukcia rozpočtových výdavkov doplnená dôchodkovou reformou a reformami daňovej sústavy prospeje hospodárskemu rastu a stabilite. Vytrvalá primárna redukcia výdavkov bola kľúčovou súčasťou úspešných snáh o fiškálnu konsolidáciu v iných európskych štátoch. Navyše jednoduchší a transparentnejší daňový systém, ktorý poskytuje minimum výnimiek, by mal prospieť rozšíreniu daňového základu a stimulovať investície.
• Menový rámec nastavený smerom na nízku infláciu.
• Opatrenia na zvýšenie produktivity práce a podporu investícií by mali prospieť nárastu vývozu s väčšou mierou diverzifikácie a zmenšiť závislosť hospodárstva na dovoze.
• Reforma trhu práce a sociálnych dávok posilní stimuly k práci a zároveň podporí fiškálnu konsolidáciu.

5. Tieto opatrenia tvoria neoddeliteľnú súčasť Programového vyhlásenia vlády z novembra 2002. Programové vyhlásenie kladie dôraz na súbor fiškálnych a štrukturálnych reforiem zameraných na podporu podnikania a konkurencieschopnosti. Misia by ale chcela zdôrazniť potrebu starostlivo zvážiť poradie týchto reforiem. Ide najmä o to, že sústredené úsilie o reformu výdavkov by malo sprevádzať dôraz na zníženie daní (dokonca by mu malo predchádzať). Zdá sa však, že v druhej oblasti je zatiaľ badať väčšiu dynamiku ako v tej prvej. Nesprávne nastavená postupnosť reforiem by mohla uškodiť ústrednému zámeru vlády v oblasti fiškálnej konsolidácie.

Makroekonomický výhľad

6. Po presvedčivých výsledkoch roku 2002 sa dynamický hospodársky rast predpokladá aj vo výhľade na rok 2003. Po oprávnenom zmiernení tempa rastu spotreby v roku 2003 očakávame spomalenie reálneho rastu HDP na 4 percentá oproti 4,5 percenta v roku 2002. Predpokladáme, že terajšie oživenie exportu sprevádzané obnovou fixných investícií podporí hospodársky rast založený na pevnejšom základe. Napriek dynamickému hospodárskemu rastu sa zatiaľ v zásade neprejavili fundamentálne inflačné tlaky, a je pravdepodobné, že vzhľadom na umiernené postoje počas nedávnych vyjednávaní o mzdách sa uvedený stav zachová aj naďalej. Perspektíva ďalšieho vývoja inflácie však ostáva neistá, pretože ešte nie sú jasné termíny ani rozsah plánovaného zvýšenia nepriamych daní.

Zabezpečenie fiškálnej konsolidácie: permanentná redukcia výdavkov sprevádzaná dôchodkovou reformou a reformami daňovej sústavy.

7. Misia podporuje zámer vlády splniť do roku 2006 maastrichtské kritérium výšky fiškálneho schodku, čo by malo zabezpečiť solventnosť fiškálneho sektora a stabilizovať verejný dlh na úrovni podstatne nižšej ako maastrichtské maximum. Vláda prednedávnom oznámila, že v roku 2004 sa bude snažiť udržať schodok vo výške 3,4 % HDP, pričom dala jasne najavo, že chce dosiahnuť uvedený cieľ prostredníctvom opatrení na strane výdavkov. Vítame tieto zámery, pretože empirické skúsenosti hovoria o tom, že pri fiškálnej reštrukturalizácii zohráva úlohu permanentná redukcia výdavkov, a v tejto súvislosti vidíme priestor na obmedzovanie sociálnych výdavkov, reformu zdravotníctva a racionalizáciu verejnej správy.
8. Táto fiškálna konsolidácia však bude závisieť od výsledkov roku 2003. Predpokladáme, že pokiaľ sa zachovajú súčasné trendy, schodok verejných financií v tomto roku dosiahne 5,33 percent HDP oproti 5 percentám HDP podľa schváleného rozpočtu, pričom existujúce riziká nevylučujú ďalší negatívny vývoj na strane príjmov i výdavkov. Predpokladaný sklz je predovšetkým výsledkom výpadku príjmov z DPH a dane z príjmov právnických osôb, ktorý bol sčasti vykompenzovaný lepším výberom odvodov do fondov a nižšími úrokmi.. Vo vzťahu k štátnemu rozpočtu predpokladáme výpadok príjmov na úrovni asi 20 mld. Sk (1,75 percent HDP), čo je v súlade s odhadmi štátnych orgánov, avšak polovica tohto výpadku je výsledkom nižšej skutočnej tvorby daňovej povinnosti počas predchádzajúcich rokov. Napriek uvedenému je zámer vlády v každom prípade udržať fiškálny schodok v roku 2003 na úrovni 5 percent HDP správny. Zároveň fiškálna korekcia je oproti roku 2002 správnym (a žiaducim) vykročením smerom k strednodobej fiškálnej konsolidácii. Treba však pozorne sledovať riziká, najmä vo vzťahu k rozpočtom obcí, o ktorých máme zatiaľ za rok 2003 iba málo informácií. Znepokojuje nás skutočnosť, že akýkoľvek sklz vo fiškálnej oblasti v tomto roku by znamenal riziko ohrozenia fiškálnej solventnosti, zmaril by potrebnú redukciu schodku vonkajšieho bežného účtu platobnej bilancie a nadmieru by zaťažil menovú politiku. Splnenie zámeru na rok 2003 si bude vyžadovať rozhodné opatrenia, podľa možnosti na strane výdavkov. Mala by sa urýchliť reforma štrukturálnych výdavkov, a je možné, že zvýšenie niektorých nepriamych daní plánované na rok 2004 bude nutné presunúť do roku 2003.
9. V roku 2004 očakávame, že pri základnom scenári, ktorý neuvažuje s realizáciou daňovej reformy, budú príjmy asi o 1 percento HDP nižšie, ako sa predpokladalo v zámeroch rozpočtu na budúci rok, a to v dôsledku výpadkov príjmov v roku 2003. Vláda bude musieť upraviť rozpočtový zámer, aby tak vyplnila túto medzeru a udržala deficit verejných financií na úrovni 3,4 percenta HDP. Vláda musí nájsť možnosti vykryť túto medzeru prostredníctvom škrtania výdavkov alebo neskoršej realizácie niektorých prvkov daňovej reformy.
10. Vláda v zmysle Predvstupového ekonomického programu pripravuje stratégiu trvalého zníženia primárnych výdavkov. V tejto súvislosti si dovoľujeme vysloviť nasledovné postrehy:

• Prvou prioritou je skoncovať s dodatočnými požiadavkami na výdavky štátneho rozpočtu, ktoré spôsobovali napätie v zdrojoch už predtým, ako sa stal známy odhadovaný pokles príjmov.
• Čo sa týka mzdových výdavkov, dôsledky výrazného zvýšenia miezd v roku 2002 znamenajú, že v roku 2003 sa mzdové výdavky vo verejnom sektore zvýšia o viac ako 10 percent. Je možné, že vzhľadom na pokles zdrojov bude vláda nútená prehodnotiť zvýšenie miezd pre štátnych zamestnancov a pedagógov plánované na august.
• Vo vzťahu k decentralizácii existuje riziko, že aj po nákladnom oddlžení zdravotníckych a školských zariadení delimitovaných na obce a VÚC bude pretrvávať slabá finančná disciplína, preto vláda musí nájsť možnosti, ako obmedziť nárast novej zadlženosti. Štátne orgány by sa mali vo všeobecnosti snažiť zvlášť pozorne sledovať výdavky obcí a VÚC a sprísniť pre nich termíny rozpočtového výkazníctva, aby tak predišli riziku straty kontroly nad výdavkami.

• V prípade príjmovo neutrálnej reformy nie je možné sa vyhnúť tomu, že dôsledkom jej realizácie bude veľký počet daňových subjektov, ktorí na ňu doplatia, ale aj tých, ktorí ňou získajú. Pri veľmi nízkych úrovniach príjmov je jediným daňovým bremenom nepriame zdanenie výdavkov (DPH a nepriame dane), preto sa môže stať, že distribučné bremeno reformy dopadne nepomerne viac práve na túto kategóriu obyvateľstva.
• Prognózovanie dopadov reformy na príjmy je spojené so značnou neistotou. Súvisí to s nejasnosťami, ktoré sa týkajú odozvy daňových subjektov, celej palety ďalších faktorov ovplyvňujúcich ekonomickú aktivitu a objem výroby počas každého roka, ako aj skutočnosti, že v štatistických údajoch, ktoré sú k dispozícii na účely hodnotenia dopadov dôležitých daní, chýbajú niektoré významné informácie.
• Obzvlášť ťažké je odhadnúť dopady zvýšenia spotrebných daní na príjmy, pretože zvýšenie cien príslušných tovarov ovplyvňuje čierny trh.
• S prihliadnutím na tieto výhrady sa nazdávame, že návrh daňovej reformy v súčasnej podobe je spojený s rizikom výpadku na strane príjmov. Odhadujeme, že oproti základnému scenáru, ktorý neráta s reformou, sa uvedený výpadok môže v roku 2004 vzhľadom na riziká spojené s výberom spotrebných daní pohybovať na úrovni 1-2 mld. Sk. Ak vláda hodlá splniť svoje fiškálne zámery na rok 2004, bude musieť viac ako vynahradiť tento výpadok inými opatreniami.

• Rozsiahly presun príspevkov z prvého do druhého piliera by potenciálne mohol skomplikovať dosiahnutie maastrichtského kritéria upravujúceho výšku fiškálneho deficitu. Výnosy z privatizácie vyčlenené na reformu zohrajú dôležitú úlohu vo financovaní, nemôžu však nahradiť príjmy.
• Kapitalizačný pilier si bude vyžadovať pevný rámec na zabezpečenie obozretnosti a dohľadu. Vláda by teda mala pokračovať v inštitucionálnom posilňovaní Úradu pre finančný trh.
• Administratívne náklady na individuálne účty môžu byť značné, predovšetkým v prepočte na jedného obyvateľa, keď berieme do úvahy nízky počet obyvateľstva Slovenskej republiky.

Bez ohľadu na rozhodnutie, čo sa týka druhého piliera, je treba, aby vláda prehĺbila reformu prvého dôchodkového piliera, vrátane oveľa rýchlejšieho zvyšovania veku odchodu do dôchodku, ako je v súčasnosti ustanovené v zákone o sociálnom poistení prijatom v minulom roku.
15. V budúcnosti by sa fiškálna rovnováha mala naďalej posilňovať, nielen aby sa splnilo maastrichtské kritérium deficitu, ale tiež z dlhodobého pohľadu v súlade s požiadavkami Paktu stability a rastu. Z tohto pohľadu by mali štátne orgány vytvoriť rovnováhu medzi potrebou realizovať niektoré kľúčové infraštruktúrne projekty a pristúpením k systému, ktorý zavedie značné obmedzenia fiškálnych výdavkov. Podporujeme však cieľ vlády postupne znižovať podiel výdavkov a veríme, že dôsledne zvážené priority pri znižovaní výdavkov budú jediným spôsobom, ako spojiť fiškálnu konsolidáciu s plánovanou daňovou reformou. Medzi ústredné ciele štátnych orgánov patrí tiež úspešná decentralizácia. Ústredná vláda by mala prísne presadzovať pravidlá fiškálnej disciplíny obsiahnuté v právnych predpisoch o fiškálnej decentralizácii a sprísniť ich, ak sa tieto predpisy ukážu nepostačujúce na dôslednú fiškálnu kontrolu.
16. Vítame úsilie vlády zvyšovať fiškálnu transparentnosť a ukončiť prax poskytovania implicitných dotácií vo forme štátnych záruk.

Udržanie smerovania k zníženiu inflácie: menová politika zameraná na nízku infláciu

17. Rámec flexibilnej menovej politiky štátnych orgánov funguje dobre. Národná banka Slovenska (NBS) sa predovšetkým usiluje dosiahnuť nízku infláciu oznamovaním orientačného rozpätia pre celkovú a jadrovú infláciu. V minulosti boli tieto orientačné rozpätia pomerne účinné pri usmerňovaní očakávaní. V posledných 18 mesiacoch sa však ukazuje vzostupná tendencia pri inflačných výhľadoch, čo tiež mohlo ovplyvniť vyjednávania o mzdách a prípravu rozpočtu. Bude treba, aby v budúcnosti centrálna banka presnejšie a proaktívnejšie usmerňovala očakávania v oblasti inflácie. Za týmto účelom je vítané súčasné snaženie zvýšiť schopnosť NBS v modelovaní inflácie, ktoré by tiež malo podporiť menovú politiku s väčším dôrazom na výhľad do budúcnosti. Zlepšenie rámca menovej politiky by malo zahŕňať aj lepšiu koordináciu medzi NBS a ministerstvom financií, čo sa týka informácií pre verejnosť, a zlepšenie komunikácie zo strany NBS k verejnosti, čo sa týka usmernenia v oblasti rastu inflácie.
18. V súčasnom zložitom prostredí považujeme súčasné zameranie menovej politiky vo všeobecnosti za primerané. Po znížení úrokovej sadzby o 175 bázických bodov na jeseň roku 2002, ku ktorému došlo ihneď po značných prílevoch krátkodobého kapitálu, sa v súčasnosti na presadzovanie menovej politiky používa úroková sadzba 6,5 % . Považujeme tento krok na prevenciu týchto prílevov za primeraný. I keď možno argumentovať za ďalšie zníženie tejto sadzby, v tomto štádiu nezmenený postoj lepšie odráža výsledné riziko. Niektorí obchodní partneri najmä v eurozóne uvoľňujú menovú politiku v deflačnom prostredí a na Slovensku došlo k zmierneniu inflačných očakávaní; NBS je však stále viac obmedzovaná strednodobým cieľom zníženia inflácie na maastrichtskú úroveň, ktorého splnenie už sťažuje cenový šok zo začiatku tohto roka a perspektívne zvýšenie daní a štátom regulovaných cien v roku 2004. Ďalším obmedzením je rýchly nárast úverov domácnostiam, i keď vychádza z nízkej základne.

Zníženie deficitu vonkajšieho bežného účtu platobnej bilancie: politika zvyšovania produktivity a podpory investícií

19. Deficit vonkajšieho bežného účtu platobnej bilancie sa začal znižovať z viac ako 8 % HDP v roku 2002, keďže v posledných mesiacoch došlo k akcelerácii vývozu a pokračoval útlm dovozu. Prudké oživenie exportu sa však spoliehalo na rozšírenie výroby niekoľkých väčších vývozcov. Dynamiku týchto firiem treba rozšíriť v rámci celého hospodárstva aj na výrobcov tovarov schopných konkurovať dovozu, a príslušná politika by mala tento proces uľahčovať.
20. Dôraz vlády na rozvoj podnikania na Slovensku sa správne orientuje na rozvoj hospodárskej súťaže a rozšírenie výrobných kapacít. Osobitne podporujeme plány na zlepšenie legislatívneho rámca, ako posilnenie súdneho systému, práv veriteľov a účtovných štandardov, keďže tieto vytvoria rovnaké podmienky pre malé a stredné podniky. Vítame tiež priebežný pokrok v liberalizácii energetiky, ktorá by mala zvýšiť konkurencieschopnosť slovenského hospodárstva. Nakoniec dôležitým povzbudením sú kroky na posilnenie finančného systému, ktorý je kľúčový pre rozvoj súkromného sektora a pre odolnosť hospodárstva voči šokom. V tejto súvislosti konštatujeme podstatné zlepšenie oddelenia bankového dohľadu NBS prostredníctvom pokračujúcej implementácie plánu inštitucionálneho rozvoja a vylepšených predpisov. Treba aby príslušné orgány využili tento pokrok ako odrazový mostík na zlepšenie dohľadu na mieste a dohľadu na diaľku, ako aj na vytvorenie primeraného konsolidovaného dohľadu a postupov určených pre problémové banky a ich ozdravenie s cieľom udržať krok so zmenami v bankovom sektore na Slovensku.

Zníženie nezamestnanosti a posilnenie odozvy hospodárstva na strane ponuky: reforma trhu práce a sociálnych dávok

21. Nezamestnanosť zostáva najpálčivejším sociálnym a ekonomickým problémom Slovenska a opatrenia na zlepšenie motivácie k práci a rozšírenie flexibility trhu práce sú rozhodujúco dôležité. Štátne orgány by mali naďalej sústreďovať svoje aktivity v dvoch oblastiach. Po prvé, sú potrebné opatrenia na prestavbu sociálnej siete s cieľom zvýšiť motiváciu pracovať ako aj znížiť záťaž na rozpočet. Plány vlády na dôsledné riadenie štátnych dávok a dávok sociálnej pomoci prostredníctvom lepšieho uplatňovania pravidiel nároku na dávky a iných opatrení na zníženie zneužitia je dobrým prvým krokom; povzbudzujúco vnímame aj prehodnocovanie systému dávok, ktoré v súčasnosti prebieha na Ministerstve práce, sociálnych vecí a rodiny. Po druhé, podporujeme návrh vlády upraviť zákonník práce s cieľom zvýšiť flexibilitu trhu práce, vrátane zníženia obmedzení práce na čiastočný úväzok a práce nadčas a flexibilnejších postupoch pri prepúšťaní.

Vstup do EÚ a EMÚ

22. Štátne orgány pripravujú stratégiu na prijatie eura. Časový plán splnenia požiadaviek pre prijatie eura v roku 2006 je reálny, ale bude závisieť od plnej implementácie plánovanej fiškálnej konsolidácie. Cieľ skorého prijatia eura by mohol byť vhodnou hybnou silou k implementácii reforiem. Sme presvedčení, že treba dosiahnuť ďalší významný pokrok v štrukturálnych reformách a fiškálnej konsolidácii, predtým ako sa Slovensko zaviaže používať pevný výmenný kurz, ktorý vyplýva z mechanizmu ERM2. Keď však Slovensko bude stabilne spĺňať maastrichtské kritériá bez ohrozenia infraštruktúrnych a iných investícií potrebných na skutočnú konvergenciu, potom bude predstavovať už vtedy dosiahnutá významná integrácia do EÚ ekonomický argument za prijatie eura.